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万字长文:拆解央地双层金融监管新格局
时间:2022-02-10 11:18 来源:今毅求金
历史上,中央和地方的关系就像钟摆一样,一时摆向这边,一时摆向那边。
 
长期以来,金融监督管理权被认为是中央事权,地方监督管理权非常有限。虽然由于发展地方经济的现实需求,在传统金融体系外,各地方政府实际上都或多或少获得了一些金融监督管理权。但是在地方政府层面,彼时地方金融的监管权力未实现扎口管理,绝大部分省份的地方金融组织的监管权散落于金融办、商务局、经信委等多个部门,边界不清、职权交叉,加上不同部门政务数据缺乏互通,客观上提高了监管成本,降低了工作效率,造成监管真空和监管套利,加大了区域性金融风险防控难度。
 
再加上央地金融监管事权划分不清、地方金融监管目标导向不明、监管资源缺乏等原因,正如周小川行长所言:有些领域,金融监管存在空白,也出现了一些制度缺陷。
 
自2017年第五次全国金融工作会议明确了地方政府的属地金融风险处置责任后,地方金融监管开始不断推进,地方政府的金融监管责任不断明确、愈加重要。
 
随着“一委一行两会一局”中央金融监管框架搭建完成,在监管实践中如何协调中央与地方的金融监管职能、平衡央地在金融监管中的功能内核和职责边界、事权分配,责权博弈等关系就成为一项重要工作。历时三年半,《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》(以下统称《条例》)终于问世!在反复听取中央有关部门、各地方政府、人民银行分支机构、地方金融监督管理部门、部分地方金融组织的意见和建议后,这份缘于2017年全国金融工作会议的重磅文件将成为央地双层金融监管体系的最后一块拼图!如无意外,2022年《条例》将正式发布,这也将宣告央地双层金融监管新格局的正式建立!
 
01
 
三种监管场景
 
 
中央财经委员会第九次会议:金融活动要全部纳入金融监管
 
什么是金融活动?如何梳理其中的监管脉络?
 
作为金融监管政策的研究者,梳理近年来海量监管政策后,我们发现,监管的思路是把金融活动分为两种:
 
第一种是合法金融活动,第二种是非法金融活动,在经营管理过程中,合法金融活动的风险也存在外溢的可能。
 
因此,结合此次《条例》,我们可以清晰地看见,针对不同的金融活动和风险外溢结果,监管部门的顶层设计及监管场景如下:
 
  • 合法金融活动并且未产生明显金融风险,监管部门的职责是监督管理;
  • 合法金融活动并且已产生明显金融风险,监管部门的职责除了监督管理外,还有金融风险的处置工作;
  • 非法金融活动,监管部门的职责是监测、认定和处置。
这其中,第二、第三点是监管重点。近年来部分机构内控机制不健全,发展定位产生偏差,存在一定的风险隐患;少数机构违法违规经营甚至从事非法金融活动,加大了区域金融风险。综上,央地金融监管体系搭建过程中的最核心的三大问题摆在我们面前:
 
1、对于合法金融活动,央地如何划分监督管理的职责?
2、对于已产生明显金融风险的合法金融活动,央地如何划分风险处置的职责?
3、对于非法金融活动,央地如何划分处置职责?
 

对于合法金融活动,央地如何划分监督管理的职责?

 
这个问题又能细分为五个小问题:
1、怎么划分职责?
2、谁来制定规则?
3、谁来实施监管?
4、谁来负责审批?
5、谁来负责担责?
 
在划分监督管理的职责方面,中央的态度是非常明确的:金融监督管理主要是中央事权,地方金融监管是有效补充。
 
在怎么划分职责这个问题上,整体框架依稀可以看到还是机构监管的思路,以机构类型进行划分。国务院金融监督管理部门负责“主流金融机构”的监督管理工作,省级人民政府履行对“地方金融组织”(7+4类)的监督管理职责,具体由地方金融监督监管部门落实执行。
 
这其中,7类是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司及地方资产管理公司;4类是指投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构及地方各类交易场所。
为什么用“主流金融机构”和“地方金融组织”来区分,这是因为迄今为止国内金融监管体系对于“金融机构”的定义仍然不统一、不清晰。央行有《金融机构编码规范》,银保监会、证监会下辖三大类金融机构(银行业、保险业、证券业),一行两会对于金融机构的口径既有重叠也有例外。
 
2014年,央行发布的《金融机构编码规范》(JR/T 0124-2014),从宏观层面统一了我国金融机构分类标准,明确了我国金融机构涵盖范围,界定了各类金融机构具体组成,但是由地方金融监管部门监管的7类地方金融组织并没有全部纳入《央行金融机构编码规范》中,而2020年《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》(法释〔2020〕27号)又称:经征求金融监管部门意见,由地方金融监管部门监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织,属于经金融监管部门批准设立的金融机构。
 
然而,在“金融机构”还没有统一界定清晰的情况下,国内监管体系又相应衍生出“准金融机构”、“类金融机构”、“互联网金融机构”、“金融监管部门监管的机构”等各种新词。所以我们只能大致区分,对于以商业银行为代表的、金融资产占比较高、外溢性大的主流金融机构属于中国金融体系的“动脉”,由国务院金融监督管理部门及其派出机构负责监管,相对的,由于地方金融组织在中国金融总资产的占比有限,这类金融资产占比较小、地方性、外溢性小的机构属于中国金融体系的“静脉”,由地方负责。
 
中央和地方政府职责边界的界定,是基于中央与地方政府的不断信息交互,使中央政府在充分获得有效信息的基础上,通过不断地试错来了解外部性与收益的对比关系,了解中央利益和社会利益的差异,最终实现边界的确定,达成不断动态调整和多方博弈后的最优解。
 
为什么要把这些金融资产占比较小、以区域发展为主、外溢性小的机构下放至地方来监管,有以下几点原因:
 
一是传统的中央监管存在监管真空地带。人民银行派出机构设置到县级单位,银保监会的派出机构到省级和市级单位,证监会的派出机构仅到省级单位。然而,我国大多数小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等都设在县、乡、村级行政区域。在这些“神经末梢”之处,“一行两会”无法再设立分支机构或办事处,对县级以下地方金融组织难免存在监管空白。
 
二是传统的中央监管的信息传输不畅。从统计意义上来说,派出机构无法触及地方基层,难以收集县级以下地方金融组织的相关信息。中央对地方金融信息的收集具有天然的劣势,难以克服信息不对称带来的监管风险。
 
三是传统的中央监管力量有限。地方金融组织的特点是小而多,中央在地方的监管资源不足,只能关注于数量有限的主流金融机构,很难再有余力去关注数量庞大且鱼龙混杂的地方金融组织。
 
所以第五次全国金融工作会议之所以规定地方金融监管局负责监管“7+4类”机构,是基于近年来各类地方金融组织快速发展的实际情况。这些机构根植于地方、为地方服务,外溢性较小,而中央金融监督管理部门“心有余而力不足”。因此,在保持金融监管框架基本不动摇的基础上作出这一安排。
 
在谁来制定规则这个问题上, 由国务院金融监督管理部门负责制定地方金融组织的监督管理规则。从2017年至今,七大类地方金融组织都已经发布了相关的监管规定,因此地方金融监督管理部门可以做到有章可循。
总体上,按照“中央统一规则、地方实施监管,谁审批、谁监管、谁担责”的原则,将地方各类金融业态纳入统一监管框架,强化地方金融风险防范化解和处置。
 
1、国务院金融监督管理部门制定地方金融组织监管规则,对地方金融监督管理部门予以业务指导。
2、省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责。
3、地方金融组织持牌经营,设立区域性股权市场应当经省级人民政府公示,并报国务院证券监督管理机构备案,设立其他地方金融组织应经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证。而且省级政府对地方金融组织的审批权限不得下放。
4、地方金融组织应当服务本地,原则上不得跨省开展业务。跨省级行政区域开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。
 
上述第四条的市场争议比较大,主要原因是此前大部分地方金融组织未有明确的不得跨区域经营要求,一些地方金融组织甚至已经是全国性展业。本次《条例》为首次统一明确地方金融组织原则上不得跨省级行政区域开展业务,市场认为也有一刀切之嫌。但在我看来,对于一份酝酿三年之久、经过深入调研、反复论证的重磅文件,政策的执行者不会不考虑市场影响,既然在征求意见稿中予以保留,在正式稿中撤除的可能性很小,再加上监管近年来一直引导城农商行、地方金融组织深耕本地市场,未来更多的可能是“关大门、开小门”。
 

对于已产生明显金融风险的合法金融活动,央地如何划分风险处置的职责?

 
这其中可分为三种情况:
第一种是地方金融组织的风险处置;
第二种是地方法人金融机构的风险处置;
第三种是国务院金融管理部门及其分支机构依法进行监督管理的金融机构的风险处置。
 
1、对于地方金融组织的风险处置
 
中央的态度非常明确:省级人民政府履行对地方金融组织的风险处置职责,国务院金融监督管理部门的工作职责是对前者的风险处置予以业务指导。具体可分为风险预警、风险报告和风险处置措施三方面。
 
风险预警:地方金融监督管理部门建立地方金融风险信息收集、监测预警机制,定期对地方金融风险状况进行评估,并采取相应的监督管理措施。
 
风险报告:地方金融监督管理部门发现地方发生或者可能发生影响区域金融稳定的重大金融风险事件的,应当立即逐级上报至省级人民政府。省级人民政府应当及时通报金融委办公室地方协调机制。
 
风险处置措施:地方金融监督管理部门发现地方金融组织可能形成重大风险的,经省级地方金融监督管理部门主要负责人批准,可区别情形采取一定的措施。必要时,国务院金融管理部门派出机构可以给予协助。
 
2、对于地方法人金融机构的风险处置
 
中央的态度是:省级人民政府要承担地方法人金融机构的风险处置属地责任。
 
虽然《条例》全文主要阐述地方金融监督管理部门针对地方金融组织的监督管理问题,并未涉及地方法人金融机构的监管事宜,但《条例》明确省级人民政府要承担地方法人金融机构的风险处置属地责任,也是有其一定的合理性。
 
地方政府在地方法人金融机构的发展过程中扮演了非常重要的角色,在中国特色的商业银行体系背后,穿透后地方政府往往是地方重要法人金融机构的实际控制人,决定了地方法人金融机构的高管人事安排,地方法人金融机构反过来也为地方金融发展做出了卓越的贡献,按照权责利相统一的原则,地方政府也应承担地方法人金融机构的风险处置属地责任。
 
因此,相比较地方金融组织基本上由地方全权承担风险处置责任,面对地方法人金融机构的风险问题,央地各自在职权范围内共同努力协同处理。但总体上,我认为还是一事一议,中央政府是否会介入承担救助责任,以及承担多少救助责任,目前来看仍然缺乏完善的法律法规和丰富的处置经验。
 
3、对国务院金融管理部门及其分支机构依法进行监督管理的金融机构的风险处置
 
中央的态度是:省级人民政府应予以配合,履行属地责任。
对于地方政府而言,三种责任基本上是由重到轻,权责利相匹配。
 

对于非法金融活动,央地如何划分处置职责?

 
对于非法金融活动,无论是主流金融机构还是地方金融组织,都可能存在少数机构违法违规的情况。例如,未经批准擅自设立,无视持牌经营作为机构开展金融业务的前提进行“无照驾驶”,或者在名称和经营范围中使用“金融”等字样从事或者变相从事金融业务。更严重的是上述这些金融活动还有可能发展成为非法集资、洗钱等犯罪行为。
 
对于非法金融活动,中央的监管思路是非常清晰的:
  • 国务院金融监督管理部门和地方金融监督管理部门各司其职,在其监管职责范围内负责对非法金融活动进行监测、认定和处置;
  • 如果出现区域性非法金融活动定性不明、存在争议的,地方金融监督管理部门提交当地国务院金融管理部门派出机构进行认定,必要时可提交金融委办公室地方协调机制统筹协调;
  • 如果是全国性的重大非法金融活动并且对其性质认定存在重大争议的由金融委办公室提出认定意见,按程序报批后,确定相应的国务院金融管理部门或者地方人民政府负责处置。
 
总结下来就是两句话:区域性的非法金融活动有争议,由国务院金融管理部门派出机构定夺职责划分。全国性的非法金融活动有争议,由金融委办公室定夺职责划分。
当然,在监管逻辑上,这其中还遗漏了一种情况,就是跨区域的情况如何处理。如果非法金融活动涉及多个省级行政区域但还未达到全国性的级别,该由谁来上报?又由谁来定夺职责划分?
 
02
 
四种协调机制
 
 
 金融创新发展与金融监管强化的博弈是金融监管领域的永恒矛盾。随着中国金融日新月异的发展,我们过去金融监管不协调、监管缺失、执法不严等问题逐渐暴露,早已不适应跨部门、跨产品、跨市场、跨区域的新型金融产品创新发展。
 
这么多年来的“猫鼠游戏”,总结下来无非是四种模式:
  • 利用各部门之间的监管真空地带进行跨监管部门套利;
  • 利用中央和地方监管真空地带进行跨央地套利;
  • 利用行政区域内各部门利益博弈进行跨部门套利;
  • 利用各行政区域监管规则不统一进行跨区域套利。
 
“三个和尚”的故事告诉我们,机构一多就容易“扯皮”,怎么解决竖向和横向之间的条块融合和利益博弈问题,央地金融监管体系搭建过程中的最核心的四大协调问题摆在我们面前:
 
  • 中央各部门之间如何协调?
  • 中央和地方之间如何协调?
  • 地方上各区域、各部门之间如何协调?
  • 跨省级行政区域之间如何协调?
中央各部门之间如何协调?
 
国务院金融稳定发展委员会
 
2017年全国金融工作会议上提出,要设立国务院金融稳定发展委员会。主要是为了加强监管协调,补齐监管短板,有效防控系统性金融风险,促进金融体系健康发展,提高金融业服务实体经济的水平,金融委的三大任务分别是:
一是统筹金融改革发展和监管。
二是统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等。
三是增强监管协调的权威性和有效性。
 
因此,在中央层面,由金融委负责协调“一行两会一局”,其成员包括银保监会主席、证监会主席、央行副行长及外汇局局长、中央财经领导小组办公室副主任、国家发展改革委副主任、财政部副部长。此外,中纪委、中组部、中宣部、网信办、公安部、司法部、最高法等七个部门作为协作单位参与其中。办公室设在人民银行总行,办公室主任由央行行长担任。
 

中央和地方之间如何协调?

 
国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制
 
近年来,对于一些复合型金融活动的性质认定和监管归属,中央金融管理部门和地方金融监管之间的职责划分不明确,地方金融监管权限存在模糊地带,一些实质上的金融活动游离在监管之外。为了加强中央和地方金融监管协作,2020年初,经国务院同意,金融委办公室地方协调机制在各省(区、市)建立。
 
金融委办公室地方协调机制设在人民银行省级分支机构,由人民银行省级分支机构主要负责同志担任召集人,银保监会、证监会、外汇局省级派出机构主要负责同志,省级地方金融监管部门、省级发展改革部门、财政部门负责同志为成员。
 
该协调机制对金融委办公室负责,在金融委办公室直接领导下开展工作,接受金融委办公室的业务指导和垂直管理。金融委办公室地方协调机制是加强中央和地方金融监管协调的基础制度建设,开启了中央和地方金融监管新格局的重要一步。协调机制定位于指导、协调、监督,不改变各部门职责划分,不改变中央和地方事权安排,主要职责包括:
 
1、落实中央决策部署,推动落实国务院金融委涉及地方的各项工作安排;
2、加强中央金融管理部门派出机构之间、中央金融管理部门派出机构与地方金融监管部门之间的监管协调和政策沟通;
3、促进区域金融改革发展和稳定,分析研判区域金融风险形势,加强风险监测评估;
4、推动金融信息共享,畅通重大事项沟通交流渠道;
5、协调做好消费者权益保护工作和金融生态环境建设。
 
根据《条例》,国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制所扮演的角色主要有:
1、加强统筹协调,促进中央与地方在金融监督管理、风险处置、信息共享和金融消费者权益保护等方面的协作。
2、地方金融监督管理部门发现地方发生或者可能发生影响区域金融稳定的重大金融风险事件的,应当立即逐级上报至省级人民政府。省级人民政府应当及时通报金融委办公室地方协调机制。
3、对区域性非法金融活动定性不明、存在争议的,由地方金融监督管理部门提交当地国务院金融管理部门派出机构进行认定,必要时可提交金融委办公室地方协调机制统筹协调。
 
金融委办公室地方协调机制属于央地之间纵向协调通道,成为上传下达、指导协调、督促落实的“桥梁纽带”,将最大限度实现条块融合,将中央金融监管目标与地方实际有效对接,既发挥中央金融监管部门的专业优势,也能获得地方资源的有力支持,同时缓解部门之间的利益博弈。在特殊、突发金融事件处理中,可迅速调动多部门行政力量,形成立体化的央地金融监管协调架构。
 

地方上各区域、各部门之间如何协调?

 
地方政府金融工作议事协调机制
 
过去,地方政府金融监管职能配置过于分散。小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、农民资金互助社分别由金融办、经信委、商务厅、农工办(农委)审批设立,“只管生、不管养”的问题突出,风险处置责任不明晰,缺乏有效的沟通、协调和配合。一旦出现突发事件,各部门常常推诿扯皮,难以形成监管合力,由于缺乏部门间的协调机制,以及各部门利益的博弈,造成日常监管难以展开,风险处置难以落到实处。
 
在过往的一些风险处置案例中,部分地方政府对风险处置的主动作为不够,互相扯皮推诿,一些金融风险往往难以及时遏制和化解,导致之后的处置不得不付出较高的经济金融和社会稳定成本。
 
根据国务院金融稳定发展委员会的工作要求,目前,各省(区、市)正在陆续建立地方政府金融工作议事协调机制,履行属地金融监督管理职责,负责地方金融风险防范处置。
 
那么金融委办公室地方协调机制和地方政府金融工作议事协调机制之间有什么区别和联系?
 
金融委办公室地方协调机制主要是纵向协调,地方金融工作议事协调机制主要是横向协调,前者是对中央精神进行学习传达、细化分解、督办落实,后者则动员地方各类资源组织实施,两个协调机制之间必须密切配合,相辅相成,才能共同做好地方金融监管工作。
 

跨省级行政区域之间如何协调?

 
金融委办公室
 
根据《条例》,省级人民政府应当加强跨区域监督管理协作和信息共享,共同打击跨区域违法违规金融活动,金融委办公室对涉及跨区域监督管理协作的事项进行统筹协调,国务院金融管理部门及其派出机构给予支持配合。
 
为防范跨区域金融风险,进一步完善地方金融监管体系,地方金融监管当局之间应当积极沟通,有效合作,形成合力。不同地方金融监管当局之间,应当实施同一套监管细则,杜绝监管套利,形成全国一盘棋。对于跨区域的金融风险,要打破区域壁垒和信息壁垒,才能让违法违规行为在第一时间被识别,提高跨区域金融风险的联动防控能力。
 
 
03
 
三种监管权限
 
 
中央垂直化监管过程中既有痛点也有难点,地方政府在金融监管过程中也存在不少问题和挑战。
 
一是地方金融监管过程中的目标偏离。金融监管的首要目标是防范金融风险、保护存款人和投资者的合法权益,但一些地方一定程度存在“重发展、轻监管”的倾向,更多聚焦于区域经济、金融发展。部分地方金融管理部门监管与发展目标冲突,往往为发展地方经济干预金融机构自主经营,在履职中一定程度存在 “重审批、轻监管”和“重发展、轻风险”等问题。地方金融监管部门的前身是金融办,过去,在当地金融行业发展的过程中具有发展和监管的双重属性。如果突出发展属性,则应当服务于地方金融发展,提高金融效率,重点满足当地金融需求。如果突出监管属性,那么就需要坚持自身的独立性,独立于金融发展,降低对金融创新的包容度,更加注重保证金融安全。因此,当职责划分清楚后,“各自的孩子各自报”,地方金融监管部门如果履职不力,没有控制好相应的金融风险,“苦果”最后还是得自己处理。
 
二是地方金融监管部门的监管能力明显不足。近年来,地方金融监管部门虽然高度重视这些问题,但是人才引进、培训和使用等机制还在建设之中,整体呈现专业能力相对不足,尤其是监管经验非常欠缺。这也需要中央加强对地方金融监管机构的政策指导、业务指引和人员培训等支持力度,地方监管当局也应强化自身经济、金融、技术、监管等领域的学习、研究、实践,提升自身监管水平和能力。另外一方面,目前中央授权由地方负责监管的地方金融组织种类较多、数量较大,防范和处置金融风险的工作多、压力大、责任重。目前,基层特别是县域地区的金融监管力量十分薄弱,而大量非法金融活动出现在县域,工作任务繁重与监管力量不足之间的矛盾成为影响区域金融稳定的重要隐患。
 
三是地方金融监管的权限不清晰。虽然中央明确授权地方政府对“7+4”的类金融机构的监管权限,但是“怎么批?”、“怎么管?”、“怎么罚?”并没有讲清楚,因此地方政府长期处于监管无权、执法无据、处罚无凭的尴尬状态,这也成为过去很多年地方监管部门不愿意监管或者管不好机构的最好借口。截止目前,全国只有上海市、贵州省、四川省等少数省份或地区,制定了法律位阶属于《立法法》规定之地方性法规的、专门针对地方金融组织的地方金融监管条例,还有一些省份尚未制定当地的省级地方金融监管条例。
 
地方金融监管的核心三大权限分别是:
  • 审批权
  • 监督权
  • 处罚权
 
《条例》的第二章(地方金融组织的设立、变更和终止)、第三章(监督管理和风险防范与处置)和第四章(法律责任)分别就是对应上述三大权限。
 
审批权方面,《条例》规定:
  • 设立区域性股权市场应当经省级人民政府公示,并报国务院证券监督管理机构备案;设立其他地方金融组织,应当经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证,地方金融组织应当持经营许可证办理营业执照。
  • 地方金融组织应当坚持服务本地原则,在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务,原则上不得跨省级行政区域开展业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。
 
同时《条例》明确了地方金融监管规则和上位法依据,统一监管标准,构建了权责清晰、执法有力的地方金融监管框架。赋予地方金融监督管理部门履职手段,加大对违法违规行为的处罚力度。明确地方金融监督管理部门开展现场检查和非现场监管,依法采取监督管理措施。
 
对于执法权的确认和罚则的细化,让地方金融监督管理部门终于拿到了“尚方宝剑”。
 
当然,正如本文开头所言:金融监督管理主要是中央事权,地方金融监管是有效补充。金融监管事权的下放,并不意味着中央至此不闻不问。地方金融监管过程中难免也会存在一些问题,比如监管经验缺乏、监管能力不足等。对此,我们看到《条例》在顶层设计层面留下了充足的央地交叉互动空间。例如:
 
  • 由国务院金融监督管理部门对地方金融监督管理部门监督管理和风险处置予以业务指导。
  • 由中国人民银行及其分支机构会同地方金融监督管理部门开展地方金融组织统计工作,并将统计数据与国务院金融监督管理部门共享。
 
所以中央在牢牢把握规则制定权的基础上,在监督管理、风险处置及信息统计工作上深度参与,既可以帮助地方金融监管部门解决实际工作过程中的难点和疑点,同时,保持上下信息畅通,从宏观层面掌控地方金融组织和地方金融监管的最新动态和风险情况,做到手中有数,心中不慌。
目前,我国金融监管体系正在从中央单一监管模式逐渐向双层央地监管模式过渡,这种转变不仅仅是为了迎合实践发展的需要,对央地金融监管界限做出清晰划分,强化央地金融监管协作也是我国金融改革的重要内容。《条例》的颁布,从顶层不断改进制度设计,在基层不断加强磨合运转,最终将让央地金融监管协作强化转化为中国金融活力与监管效能的再次提升!
 
文丨周毅钦 


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